In het kader van hun onderzoek naar ervaringen met Publieke dienstverlening hebben 4e jaars HVA studenten Bestuurskunde, de behoorlijkheid van de publieke dienstverlening onderzocht.
Opdrachtgever was de Ombudsman Metropoolregio Amsterdam, i.s.m. gemeentes Amsterdam, Diemen,
Amstelveen, Almere en Zaanstad
Ze zijn begeleid door dr. Dorien Zandbergen & Jelle van Aanholt, onderzoekers Centre of Expertise Rechtvaardige Stad, 29 januari 2025
Dit jaar hebben vierdejaars studenten Bestuurskunde in opdracht van de Ombudsman
Metropoolregio Amsterdam onderzocht in welke mate gemeentelijke publieke dienstverlening
voldoet aan de behoorlijkheidsnormen (zoals geduid door de Nationale Ombudsman in de
Behoorlijkheidswijzer, 2019).
Vanuit de buurtcampussen in Amsterdam Nieuw-West en Zuidoost hebben 7 groepen studenten zich
beziggehouden met 6 verschillende diensten: Parkeervergunningen voor ondernemers,
Kwijtschelding Belasting, Huishoudelijke Hulp, Bijzondere Bijstand, Aanvullend Openbaar Vervoer en
Briefadres.
De opdracht die de studenten uit moesten voeren bestond uit vijf delen:
1) Het observeren van burgers in hun aanvraagproces en hen interviewen over hun ervaringen;
2) Het interviewen van ambtenaren en andere professionals betrokken bij de dienst;
3) Het uitvoeren van een mystery guest (MG) onderzoek waarin de studenten zichzelf
voordeden als (vertegenwoordigers van) burgers die gebruik willen maken de dienst;
4) Het agenderen van pijnpunten en het doen van aanbevelingen door middel van een rapport;
5) Het aangaan van een dialoog met betrokkenen tijdens een ronde-tafel sessie.
Voor de opleiding Bestuurskunde was dit de tweede keer dat het Projectvak deze invulling kreeg. Een
nieuw element ten opzichte van vorig jaar was dat twee onderzoekers van het Centrum of Expertise
Rechtvaardige Stad betrokken waren om te adviseren over en te begeleiden in de
onderzoeksopzet, onderzoeksmethodologie en verslaglegging.
Voor alle betrokkenen was het een leerervaring. Voor de studenten was het een eerste echte
kennismaking met het complexe veld van de publieke dienstverlening. Zoals sommige studenten
aangaven, gaf deze onderzoekservaring hen ook voor het eerst een realistisch perspectief op een
belangrijk maar in de opleiding nog onderbelicht deel van het bestuurskundig werkveld, en de (vaak
beperkte) mate waarin je als professional ook daadwerkelijk kunt sturen. Studenten moesten hun
weg vinden in een praktijk waarin burgers, maar ook gemeente-ambtenaren en beleidsmakers zelf,
zich soms machteloos voelen ten opzichte van het krachtenveld van waaruit besluiten worden
genomen over de toekenning van publieke middelen.
Ook was het een leerzame ervaring voor studenten om zich in te leven in de perspectieven van
burgers die te maken hebben met grote uitdagingen, zoals armoede of laaggeleerdheid, en was het
voor hen de eerste keer dat ze zich ook probeerden in te leven in de dilemma’s die ambtenaren
tegenkomen in het bedienen van deze doelgroepen. Ook bleek het zeer motiverend voor studenten
om een opdracht uit te voeren voor een daadwerkelijke opdrachtgever over een onderwerp dat
politiek en maatschappelijk in de belangstelling staat.
De opgeleverde rapportages, die studenten inmiddels gedeeld hebben met de Ombudsman en de
betrokken MRA-gemeenten, moeten gewaardeerd worden in het licht van dit leerproces. Deze
oplegger geeft daartoe context bij de opgeleverde rapporten. We delen onze observaties wat betreft
de manier waarop de studenten hun onderzoek hebben aangepakt, de wijze waarop ze hun
bevindingen hebben onderbouwd, en wat dit wat ons betreft betekent voor de waarde van de
conclusies die ze trekken en de aanbevelingen die ze doen (paragraaf 1). Daarna bespreken we wat
volgens ons waardevolle inzichten zijn die voortkomen uit het werk van de studenten (paragraaf 2).
Tot slot komen we met aanbevelingen om de waarde van het vak voor alle betrokkenen in
toekomstige edities verder te versterken (hoofdstuk 3).
- Kanttekeningen bij de rapportages
We constateren dat het de studenten over het algemeen goed gelukt is om een inkijkje te krijgen in
de ervaringswereld van burgers die aanspraak maken op de genoemde diensten. Soms komen de
studenten niet verder dan een enkele burger, maar het lukt de studenten over het algemeen goed
om zich in de ervaring van die burger te verplaatsen. Tegelijkertijd zien we dat de wijze waarop deze
ervaringen zijn vertaald in de rapportages het moeilijk maakt om eenduidige bevindingen of
aanbevelingen over dienstverlening en morele dilemma’s van professionals te doen.
Ook bij de bevindingen die de studenten presenteren in relatie tot hun Mystery Guest onderzoek
plaatsen we een aantal kanttekeningen. De gemaakte scorekaarten beschouwen we over het
algemeen als niet voldoende onderbouwd of navolgbaar. De behoorlijkheidsnormen van de
Nationale Ombudsman zijn niet altijd op een navolgbare manier geoperationaliseerd door de
studenten en het is niet altijd navolgbaar hoe de normen zich vertalen in de scores. Doordat er per
gemeente per groep hoogstens vijf gesprekken gevoerd zijn, zijn willekeurige verschillen ook niet uit
te sluiten. Ook vinden we de onderbouwing van de beoordelingen vaak arbitrair en soms onredelijk.
Bijvoorbeeld: dezelfde oplossing aangedragen door een medewerker aan telefoon wordt door een
student afgedaan als “een makkelijke oplossing” en niet echt oplossingsgericht, terwijl een ander het
ervaart als betrokken (in dit geval gaat het om de uitnodiging langs te komen op het stadsloket).
Op basis van deze observaties adviseren we de betrokken gemeentes en de Ombudsman om de
conclusies die studenten trekken eerder op te vatten als mogelijke signalen die verder onderzocht
zouden kunnen worden; dan als wetenschappelijke conclusies die voortkomen uit gedegen
onderzoek.
- Inzichten uit de rapportages
Tegelijkertijd identificeren we uit de producten van de studenten, met name uit hun veldnotities (als
bijlage bij hun rapporten toegevoegd), een aantal inzichten die wellicht waardevol zijn voor de
opdrachtgever en andere betrokken partijen. Hieronder bespreken we twee typen inzichten.
Mystery Guest onderzoek: een inkijkje in de klantervaringen van studenten
De veldnotities van de Mystery Guest onderzoeken geven een interessant inkijkje in de criteria op
basis waarvan studenten hun interacties met de gemeenten waarderen (en die in de rapportages
niet altijd expliciet gemaakt zijn). Hieronder een opsomming:
- Het keuze-menu speelt een terugkerende rol in de reflecties van studenten. Studenten
vinden keuze menu’s vaak te lang en ze vinden het lastig het juiste menu te kiezen dat te
1 Een medewerker uit Diemen wordt door een student afgerekend op het feit dat deze niet meteen paraat heeft hoeveel parkeervergunning voor een ondernemer kost. De medewerker geeft aan dit op te moeten zoeken. De student geeft aan dat Diemen hiermee “punten verliest op het behoorlijkheidsaspect open en duidelijk.”
3 maken heeft met hun vraag. Het wordt als positief ervaren dat ze handmatig, door een
medewerker, worden doorverbonden of doorverwezen. De afwezigheid van een keuzemenu
wordt meerdere malen geduid als positief.
- Opmerkingen gemaakt door telefonisch medewerkers waarin meegeleefd wordt en
empathie of enthousiasme worden getoond (“Wat fijn dat je dit doet voor je tante, wat fijn
dat je tante in de tussentijd kan rekenen op steun van haar netwerk”, etc.), worden erg
gewaardeerd door de studenten (Notitie: “Ze denkt goed mee, ze luistert goed naar mijn
vragen, denkt verder dan dat ze hoort. Dat maakt me nou echt blij in zo een gesprek.”).
- Het verstrekken van extra informatie (meer dan waar om gevraagd wordt), wordt door de
studenten erg gewaardeerd. (Notitie: “Wat fijn was aan het gesprek met de medewerker is
dat zij naast de mogelijkheid van kwijtschelding ook andere mogelijkheden aangaf waardoor
de persona geholpen kan worden. Zo gaf ze aan dat er een inkomenstoeslag en een
woonlastenfonds aangevraagd kan worden, wat dient als een soort extra financiële steun.
Hierbij gaf ze aan hoe dit aangevraagd moet worden en hoe.”)
- Het herhalen van hun een door de student gestelde vraag/verzoek door een telefonisch
medewerker wordt door de studenten meerdere keren benoemd als teken dat er goed naar
hen geluisterd wordt. Ook het wel of niet uit laten praten is voor de studenten een
belangrijke indicatie van behoorlijke bejegening.
- Als een telefonisch medewerker algemene informatie geeft die niet van toepassing is op de
concrete persona, wordt het contact soms ervaren als onpersoonlijk (Notitie: “Hij gaf ook
wat extra informatie die voor mijn persona eigenlijk niet toepasselijk was. In de gemeente
Amstelveen is het mogelijk om meerdere parkeervergunningen te krijgen, hier is de norm 1
op 10 geregistreerde medewerkers. Dit is vast interessante informatie maar ik had hem een
paar minuten geleden mijn persona voorgelegd waar het gaat om 1 ondernemer, 1
medewerker. Ik vond hem dus niet heel betrokken overkomen. Het voelde daardoor een
beetje alsof hij gewoon aan het voorlezen was.”).
- Een rode draad in de Mystery Guest verslagen lijkt te zijn dat het voor de studenten
belangrijker is hoe ze bejegend worden, dan de vraag of ze daadwerkelijk snel de juiste
informatie krijgen.
- Etnografische highlights
Tijdens hun onderzoek naar verschillende publieke diensten zijn de studenten in hun veldwerk
interessante, leerzame en verrassende fenomenen en verhalen tegen gekomen. Deze zijn uiteraard
terug te lezen in de rapportages van de studenten zelf. In deze oplegger lichten we per rapport één
highlight uit, die wellicht inspiratie kan vormen voor verder onderzoek of de herziening van beleid.
- Aanvullend openbaar vervoer – Maakt een app AOV toegankelijker? Niet voor iedereen
In het tafelgesprek over AOV komt naar voren dat de gemeente Amsterdam en Argonaut
aan een app werken om het AOV toegankelijker te maken. Een medewerker van Prisma
gee6 aan dat RMC, de vervoerder, al een app hee6, en dat de medewerkers van Prisma die
officieel niet mogen gebruiken. Aanvragers van AOV moeten daar namelijk privacy-
gevoelige gegevens invoeren, waar de medewerkers niet zonder meer bij mogen. Echter,
wanneer gebruikers van AOV bijvoorbeeld licht verstandelijk beperkt (LVB) zijn, kan het
voor hen zelf moeilijk of onmogelijk zijn om zo’n app te gebruiken, of bijvoorbeeld alleen al
een geboortedatum te onthouden. In de praktijk regelen vrijwilligers dit nu vaak, maar
strikt gezien mag dat ook niet. Bij het introduceren van een nieuwe, bredere app is het dus
goed om ook vanuit het perspectief van deze groep gebruikers na te denken over de mate
van toegankelijkheid. Een suggestie was om bij de indicatiestelling ook te kijken naar de
mate waarin iemand digitaal vaardig is, en of de vervoerder er dus van uit kan gaan dat
iemand zo’n app zelf kan gebruiken.
- Bijzondere Bijstand Lenen in het informele circuit
Om verschillende redenen stappen niet alle bewoners die geldproblemen hebben naar de
gemeente voor bijzondere bijstand. Met name in Zuidoost speelt wantrouwen jegens
instituties daarbij ook een belangrijke rol.
Voor een belangrijk deel wordt dit opgevangen door een particulier leencircuit, wat
samenhangt met de vele kerken in Zuidoost. Meer vermogende kerkgangers lenen geld uit
aan anderen die krapper zitten. Dit kan ook leiden tot onderlinge conflicten wanneer het
geleende geld niet kan worden terugbetaald. De studenten vinden indicaties dat dit type
informele circuit in Zuidoost veel voorkomt, en dat de drempel om zo iets te lenen lager is
dan het doen van een bijzondere bijstandsaanvraag.
- Parkeervergunning – ‘voor niks naar het stadsdeelloket’
De studenten die in Zuidoost onderzoek deden naar parkeervergunningen voor
ondernemers zijn de wijk ingetrokken en raakten in gesprek met de eigenaar van een
stomerij. Hij was naar het stadsdeelloket geweest, maar had daar te horen gekregen dat hij
geen aanvraag kon doen zonder een KvK- uittreksel. Hij moest onverrichter zake weer naar
huis, en later nog eens terugkomen.
De ervaring van deze stomerij bleek geen uitzondering. Vier van de vijf ondernemers die de
studenten spraken maakten hetzelfde mee: zij kwamen er pas bij het stadsdeelloket achter
dat ze het KvK- uittreksel nodig hadden. Het lijkt erop dat deze informatie de ondernemers
niet goed bereikt hee6 in de communicatie rond de invoering van betaald parkeren in
Zuidoost. In het algemeen wordt het doen van de aanvraag als administratief zwaar
ervaren, waardoor ondernemers dit soort details wellicht ook makkelijker over het hoofd
zien.
- Parkeervergunning Rijschool – ‘20 auto’s, 1 plek’
Aan de dialoogtafel van deze groep wordt de casus van een echtpaar met een rijschool in
Nieuw-West besproken. Zij hebben samen één parkeervergunning gekregen, terwijl zij met
ZZP-instructeurs werken, en wel zo’n 20 auto’s gebruiken. Omdat instructeurs niet vallen
onder het FTE van de organisatie worden zij niet meegeteld in het bepalen van de
parkeerruimte. Omdat één plek in de praktijk niet voldoende is voor alle instructeurs krijgt
de school regelmatig boetes. Dit lijkt een voorbeeld van een situatie waarin de invoering
van betaald parkeren onevenredig harde gevolgen hee6 voor een ondernemer.
Aan de dialoogtafel werd wel duidelijk dat de gemeente zich bewust was van dit probleem,
en dat bang waren dat verder maatwerk in het betaald parkeren ook voor
onrechtvaardigheid zou kunnen zorgen. Het leidde bij de studenten tot waardevolle
reflecties over de trade-offs tussen individueel maatwerk enerzijds, en gelijke behandeling
anderzijds.
- Huishoudelijke hulp ‘3 keer hulp in 28 weken’
De studenten komen in contact met Brian*. Hij heeft voor zijn ouders wekelijkse
huishoudelijke hulp aangevraagd, in maart – 28 weken geleden. In die periode is er slechts
drie keer iemand langs geweest. Hij vertelt dat hij vaak boos moet worden op de
zorgaanbieder om te zorgen dat er toch iemand voor zijn ouders komt. Ook merkt hij dat,
als er wel mensen komen, er veel doorloop is, waardoor hij moeilijk een relatie kan
opbouwen met de mensen die voor zijn ouders zorgen. Verder laat hij weten dat hij
aangegeven hee6 dat zijn moeder islamitisch is en zij vanuit haar geloof geen mannelijke
hulpverleners kan ontvangen, maar dat daar niet naar geluisterd wordt. Brian’s woede en
frustratie komen ook in het gesprek met de student naar boven, en maken indruk op de
student. Hij beschrij6 dat Brian ‘gedreven maar vermoeid’ klonk, en dat hij vermoedt dat
Brian dit verhaal volgens hem al heel vaak had moeten vertellen.
*naam gefingeerd
- Briefadres Briefadres voor daklozen – ‘op welk bankje slaap je?’
Voor dakloze aanvragers is het extra lastig om het formulier digitaal in te vullen. Ten eerste
omdat je een computer en internetverbinding nodig hebt. Ten tweede omdat vragen gesteld
worden die specifiek voor daklozen lastig te beantwoorden zijn: ‘waar heb je de afgelopen
3 maanden koffie gedronken?’ of ‘op welk bankje heb je geslapen?’ Deze vragen kunnen er
ook toe leiden dat daklozen zich gesurveilleerd en onveilig voelen – dat de gemeente weet
waar ze slapen. Dat kan het aanvragen van een briefadres ontmoedigen.
Ook lijken er bij verschillende organisaties betrokken bij daklozenaanvragen (De Daklozen Vakbond, gemeente Amsterdam, HVO Querido) andere interpretaties te bestaan
van de mate van maatwerk die geleverd kan worden in het intakeproces.
- Kwijtschelding belasting – ‘Een tas vol oude brieven’
De studenten komen tijdens hun bezoek aan de WegWijsSalon bij de OBA een mevrouw
tegen die aan komt zetten met een ‘stoffen tas vol brieven’. Omdat ze niet precies weet
welke informatie ze nodig gaat hebben, neemt ze alles maar mee, ook brieven die heel
ergens anders over gaan. Ze is digitaal niet zo vaardig, en spreekt maar ‘een beetje
Nederlands’. Door eerdere ervaringen met aanvragen is ze onzeker geworden over of ze de
juiste stappen wel heeft doorlopen. Ze zou bij haar vorige kwijtscheldingsaanvraag een
email krijgen dat de afschrijvingen stopgezet zijn, maar ze leest zelf geen e-mail. Ze moet
haar zoon vragen de mail te checken, maar die heeft nog niks ontvangen. Wanneer
mevrouw met een aanwezige hulpverlener samen de gemeente belt, blijken er 27
wachtenden voor haar te zijn.
Het terugkrijgen van een relatief klein bedrag aan gemeentebelastingen veroorzaakt bij
deze mevrouw veel stress. De studenten die het verhaal optekenen voelen die stress ook –
de ervaring heeft indruk op ze gemaakt. Wel wordt duidelijk dat de mevrouw de
mogelijkheid om naar de WegWijsSalon te gaan (en daar lekker koffie te drinken) zeer
waardeert.
Vervolg
Op basis van deze bevindingen werken we het komende jaar aan twee zaken:
Herijking van het vak
In een volgende editie van dit vak (studiejaar 2025-2026) bouwen we voort op het inzicht dat de
opzet van dit vak aan studenten een prachtige leerervaring biedt. Het werken met “echte”
opdrachtgevers, de aanwezigheid op de buurtcampussen, het inzicht krijgen in verschillende
perspectieven rond publieke dienstverlening en vooral het aangaan van gesprekken over de
bevindingen in de dialoogsessie is zeer positief gewaardeerd. Heel graag verkennen we met alle
betrokken partners hoe we deze positieve ervaringen een volgend studiejaar opnieuw kunnen
realiseren.
We doen daarbij de aanbeveling om meer tijd en aandacht te hebben voor (het oefenen met) de onderzoeksmethodieken en technieken om een open gesprek aan te gaan met bewoners en professionals, en dit op effectieve wijze weer te geven en terug te koppelen. Om daar ruimte voor te maken moeten scherpe keuzes gemaakt worden in het programma van het vak. Het uitvoeren van zowel etnografisch casusonderzoek binnen de gemeente Amsterdam, als een MG onderzoek in alle gemeenten, zien we als niet wenselijk. Deze dubbele taak gaat niet alleen ten koste van de focus, maar werkt ook verwarrend voor de studenten. De eerste taak (het casusonderzoek) is gericht op verkennen en signaleren, en vraagt een open, empathische en creatieve onderzoekshouding, waarin de studenten in belangrijke mate hun aanpak afstemmen op wat de casus in kwestie nodig heeft. De tweede taak (het mystery guest onderzoek) is gericht op vergelijkend beoordelen en evalueren, en daarvoor is juist zorgvuldigheid, consistentie en herhaalbaarheid van groot belang. Onze aanbeveling is daarom om project jaar 4 te richten op een enkel diepgaand casusonderzoek per groep, waar mystery guest telefoontjes rond die casus eventueel deel van uit kunnen maken. We onderzoeken of het bredere, vergelijkende mystery guest onderzoek in een eerdere fase van de opleiding plaats kan krijgen. In de eerdere jaren zijn er meer studenten (dus meer telefoontjes), en past het didactisch gezien beter om de studenten een strakke onderzoeksopzet mee te geven die ze slechts hoeven uit te voeren.
Onderzoekslijn
Daarnaast werken we toe naar een onderzoekslijn, waarvan inzichten, aandachtspunten en bevindingen terugvloeien in het vak. Waar mogelijk en gewenst gaan we ook graag samenwerkingen aan met betrokken partners rond de ontwikkeling van deze onderzoekslijn.
Het vertrekpunt van deze onderzoekslijn wordt gevormd door de recente maatschappelijke
ontwikkelingen richting een samenleving waarin de actieve en betrokken rol van burgers in het
oplossen van maatschappelijke vraagstukken steeds meer wordt toegejuicht en gefaciliteerd. Of we
nou spreken van een participatiesamenleving, community-based governance, of de doe-democratie,
van overheden wordt niet alleen meer verwacht dat ze beleid rechtmatig implementeren, maar ook
dat ze een responsieve rol ten opzichte van burgers innemen.
In de context van publieke dienstverlening betekent dit (in ieder geval) twee dingen: ten
eerste worden ook deze diensten geacht ‘responsief’ te zijn en de dienstverlening continu af te
stemmen op de ervaringen van burgers met de dienstverlening. Ten tweede betekent dit dat
overheids/gemeentelijke dienstverlening zich steeds meer en explicieter moet verhouden tot lokale
en buurtgerichte initiatieven en aanbieders die actief zijn in hetzelfde domein. Voor professionals die
zich moeten bewegen in dit krachtenveld betekent dit dat het belangrijk is om goede voelsprieten te
hebben voor de verschillende dynamieken in deze verschillende contexten. Ook is het belangrijk om
goed te weten welke informatie op welke manier tussen en binnen deze ruimtes overgedragen moet
worden voor een rechtvaardige en behoorlijke omgang met burgers die een beroep op deze diensten doen.
In de context van onderwijs betekent dit dat voor het opleiden van studenten tot ‘streetwise’
ambtenaren en het waarborgen van een rechtvaardige overheid, aandacht besteed moet worden
aan (ten minste) twee typen vaardigheid: 1) de vaardigheid om ervaringen van burgers in contact
met overheden te beluisteren en vast te leggen; en 2) de vaardigheid om deze verhalen te vertalen
naar en te relateren aan de interne procedures en manieren van werken van overheden en andere
samenwerkende partijen. Aan die vaardigheden wordt in dit vak gewerkt. De onderzoekslijn dient
ertoe om hier in een volgende ronde meer expliciete aandacht aan te geven, en dit meer en
duidelijker te relateren aan bovengenoemde maatschappelijke ontwikkelingen.
